Derecho legislativo y la disciplina de un poder / Carlos Vital

Existe un aspecto de suma importancia en el legislador al momento de elaborar un proyecto de ley o decreto; esto es, que los integrantes del Poder Legislativo cuenten con una técnica legislativa correcta, que les permita elaborar de manera clara y precisa el contenido de una norma

–

Morelia, Michoacán, 24 de septiembre de 2015.- Habiendo establecido la semana anterior que el uso indiferente del término derecho parlamentario en analogía al de derecho legislativo es un completo desliz para el léxico de un jurista, conviene adentrarnos un poco más al campo de estudio que esta disciplina ofrece para el estudioso del derecho y principalmente para el interesado en conocer la materia legislativa.

El artículo anterior se concluyó con una amplia definición de Derecho Legislativo que el catedrático de la Universidad Nacional Autónoma de México, Moisés Ochoa Campos y que vale la pena analizar con mayor detenimiento.

En la primera parte de la referida definición el maestro señala que el Derecho legislativo es el conjunto de normas que regulan las funciones de uno de los órganos del Poder Público: el Poder Legislativo; ciertamente como toda disciplina desarrollada en el campo del derecho, podemos comenzar por decir de manera muy amplia que esta materia es un conjunto de normas, sin embargo, lo que determina su especialización es el tipo de normas que conoce, las cuales en este caso son las que describen las funciones, obligaciones, composición y distribución de los elementos que integran este poder creador de leyes.

Ahora bien, dentro de la clasificación general del derecho, encontramos dos principales grupos de normas o en su caso de áreas de conocimiento a saber: las de derecho público y las de derecho privado.

En el tema que se desarrolla, las normas relativas al desempeño legislativo se encuentran comprendidas dentro del derecho público, donde a su vez se ha abierto una nueva clasificación que las agrupa bajo el concepto de normas de Derecho Estatal.

Este nuevo apartado en la clasificación general del derecho que ha sido profundamente estudiado por el profesor de la Universidad Complutense de Madrid Jaime Guasp, que construye no solo las normas que componen en amplio campo del derecho legislativo, sino por todas aquellas normas que tienen que ver con la descripción y funcionamiento de los diferentes órganos que caracterizan el régimen jurídico de un país.

Por ello no sorprende que dentro del también llamado Derecho del Estado incorporen disciplinas jurídicas como: el Derecho político, entendido éste como el derecho que estudia las diferentes formas de poder, las autoridades en el que se deposita y las formas en que este evoluciona dentro de una sociedad dinámica; el Derecho Constitucional, es decir, las normas abocadas al estudio y establecimiento de las constituciones, su contenido y los mecanismos creados para su perfeccionamiento y protección; así como al Derecho Legislativo, resumido este como el derecho que permite la creación del derecho.

Es importante señalar que autores como Moisés Ochoa apuntan que el Derecho Legislativo surge a partir del Derecho Constitucional y en este sentido, no resulta extraña la idea si se recuerda que es precisamente en la constitución, objeto de estudio del Derecho Constitucional, la que contiene todas las disposiciones inherentes a los poderes de la unión, potestades de las que forma parte el poder legislativo.

No obstante, en tiempos recientes se ha suscitado una discusión entre juristas que argumentan que más acorde que el Derecho Constitucional como seno del Derecho Legislativo, el Derecho Político guarda en sí la esencia de la disciplina que ahora estudiamos; lo anterior responde al argumento de que el Derecho Político se encarga de establecer las bases para el estudio y definición del poder, concepto sin el cual el legislativo no podría ser concebido como parte de la estructura suprema del estado y que lo vincula con los demás poderes.

Empero, el autor de esta obra ha optado por considerar que el Derecho Parlamentario no es exclusivo de una u otra disciplina, es decir, al igual que un hijo es resultado de la composición de los genes de ambos padres, el Derecho Parlamentario se configura con los genes de ambas áreas del derecho.

Es decir, es posible asegurar que el Derecho Parlamentario se configura al interior con el ADN del Derecho Constitucional, a través de todos los lineamientos que establece la constitución respecto a los poderes, incluida su propia existencia; mientras que al exterior, es decir frente a las demás autoridades y poderes, se instituye con la genética del Derecho Político mediante el reconocimiento de un poder político que faculta el dominio de la sociedad ante la autoridad de los gobernantes a cambio de seguridad y organización tanto jurídica como social. Ahora bien la segunda parte de la definición dada por Moisés Ochoa Campos dice: “Establece su competencia y precisa el proceso de la actividad legislativa por la cual se formulan determinadas reglas jurídicas de observancia general, a las que se da el nombre específico de leyes”.

Lo que el autor de la definición describe en las líneas anteriores no es otra cosa que lo conocido como función legislativa; el estado en sí abarca una infinidad de funciones y actividades que delega en los diferentes órganos de gobierno, una de ellas es precisamente la función legislativa que consiste en la producción de normas generales (es decir, impersonales) y abstractas (es decir, referidas al futuro).

Esta producción de normas se lleva a cabo a través del seguimiento de un proceso legislativo complejo que dificulta la modificación de las leyes y principalmente de la constitución, convirtiéndose en un mecanismo de protección constitucional.

Este proceso, como es bien sabido por todos, está compuesto por seis principales etapas, a saber:

1. a) iniciativa, que como veremos adelante, constitucionalmente corresponde al ejecutivo, al congreso de la unión, a los congresos de los estados y los ciudadanos, cuando representan un número específico;
2. b) discusión, aprobación, y expedición por el órgano legislativo;
3. c) promulgación o veto por el Poder Ejecutivo, en su caso remisión al Poder Legislativo y,
4. d) publicación por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, en últimas fechas la especialización del Derecho Legislativo ha llevado a los estudiosos de esta disciplina a identificar o resaltar otras etapas que anteriormente eran obviadas, provocando un desconocimiento total de lo que pasaba “tras bambalinas” en el proceso de creación de las leyes.

Es por ello que a últimas fechas el esquema de pasos para la creación de una norma ha optado por incluir en el proceso típico dos etapas o procedimientos, que revisten singular importancia para la conclusión exitosa de la función legislativa:

1. Negociación: actualmente se considera que a la par de la presentación de una iniciativa de ley, comienza un acto de negociación entre diferentes actores políticos a fin de mediar los intereses de todas las partes, dicho de otro modo, durante el proceso de elaboración de la ley, se acude a los factores reales y formales de poder para que aporten sus puntos de vista sobre los intereses que en ella deben legalizarse.

Esta negociación, también conocida como cabildeo, es de vital importancia para la armonización de intereses en la sociedad, pugnando por un verdadero impacto positivo en los destinatarios de la ley, pero también lo es al interior del Congreso, ya que permite la armonía entre los diversos grupos políticos, que ven en la negociación el mejor camino para cumplir su agenda legislativa.

Finalmente es importante señala que el beneficio de la negociación legislativa es limitar el poder de un grupo e incluir a otros, por ello no podemos negar que actualmente el cabildeo se ha convertido en una etapa real del proceso legislativo.

1. Debate en comisiones: por sí misma la discusión de una iniciativa de ley forma parte imprescindible del esquema básico de etapas que conforman el proceso legislativo; sin embargo, al margen de esta discusión que se da en el pleno de integrantes de la asamblea, previamente tiene lugar un debate que se lleva a cabo al seno de cada comisión a modo de un mecanismo desconcentrado de valoración del tema, originando lo que Eliseo Muro denomina debate en comisiones.

La facultad de que se lleve a cabo la discusión previa o discusión desconcentrada de una ley en la comisión radica en la posibilidad de mejorar la iniciativa de ley o en su caso aclarar aquellos puntos que no puedan ser debidamente considerados por el pleno, preparando el camino para la discusión final que culmine con la exitosa aprobación de la iniciativa que se cuestiona.

Ahora bien, sea el tema del que se trate, existe un aspecto de suma importancia en el legislador al momento de elaborar un proyecto de ley o decreto; esto es, que los integrantes del Poder Legislativo cuenten con una técnica legislativa correcta, que les permita elaborar de manera clara y precisa el contenido de una norma.

La importancia de ello radica en que en múltiples ocasiones la mala interpretación de una ley, los problemas de contradicción o la existencia lagunas al momento de su aplicación, devienen de un texto deficiente u obscuro que deja al operador jurídico en imposibilidad de desentrañar la esencia original de esa ley.

Por esta razón es que, más aún en fechas recientes, estudiosos del derecho, jueces, legisladores y otros actores políticos se han pronunciado por mejorar la técnica legislativa de los integrantes del congreso, tema que abordaré en la siguiente semana y que se ha convertido en requisito de estudio sine qua non para el Derecho Legislativo.

No obstante, lo cierto es que más allá de las actualizaciones con las que se pudiera dotar a los legisladores del país, es posible que el mejoramiento en la calidad de los legisladores radique en la incorporación de esta metodología legislativa al plan de estudio de las Universidades.